Por Hernán Andrés Kruse.-

UNA VISIÓN PANORÁMICA DEL CONTROL PARLAMENTARIO DE LOS ÓRGANOS Y ACTIVIDADES DE INTELIGENCIA

“Con la sanción de la ley 24.059 de Seguridad Interior, la Argentina se incorporó a la nómina de países que cuentan con un control parlamentario específico de sus órganos y actividades de inteligencia. Se trata de una institución originaria de los Estados Unidos de América, con la que cuentan un aun relativamente reducido número de países, entre los que podemos citar, los casos de Australia, Bélgica, Dinamarca, Alemania, Holanda, Italia, y los Estados Unidos de América, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (a partir de 1994) y la República Federativa del Brasil (a partir de 1999). También podrían citarse los casos de Canadá, que tiene mecanismos de control externo de la actividad de inteligencia muy semejante al control parlamentario, con participación del Parlamento en su constitución, y Nueva Zelandia, que cuenta con un órgano de control con participación ministerial y de los organismos de inteligencia. En algunos países, el control externo de la actividad de inteligencia comprende también un funcionario dedicado a examinar la legitimidad de las actividades de inteligencia. Se trata del Inspector General de las legislaciones australiana y canadiense, o el Comisionado de Apelaciones de Seguridad de Nueva Zelandia. En este último caso, se trata de un funcionario que debe analizar las quejas de particulares vinculadas con la actividad en cuestión.

En muchas oportunidades, el control de los órganos de inteligencia por parte de los órganos ejecutivo o legislativo ha surgido de escándalos derivados de abusos producidos dentro del ámbito de la inteligencia, o de episodios de espionaje extranjero, o de erosión del consenso existente en materia de política exterior. El caso estadounidense fue, probablemente, una combinación de los tres. En otros casos, sin embargo, simplemente el ejemplo de Estados de reconocido prestigio en materia de defensa y política exterior, como es el caso de Estados Unidos de América, Italia y Alemania, ha llevado a otros a adoptar su ejemplo.

Resulta indudable que fue en los Estados Unidos de América donde se originó el control parlamentario sobre los organismos de inteligencia. No resulta sorprendente que haya sido así, si se consideran tres factores fundamentales: un órgano presidencial fuerte, un sistema de inteligencia desarrollado a tono con las exigencias de carácter mundial impuestas por el Conflicto Este-Oeste, y una creciente inquietud por parte del Parlamento y del público, respecto de los avances sobre los derechos individuales y sobre el sistema democrático que esta situación podía generar. La historia de la implantación del control parlamentario sobre los organismos de inteligencia en los Estados Unidos de América, es en definitiva la lucha del Congreso estadounidense por participar en las decisiones sobre defensa y política exterior de dicho país, que se originó hacia fines de la década del ’50 y que se acrecentó con la erosión del consenso en lo relativo a la política exterior y de defensa del país.

Se trató de una lucha larga y dura. Según el senador estadounidense Abraham Ribicoff «…más de 150 proyectos fueron presentados en el Congreso desde 1947…» sobre dicha cuestión. Tras años de controvertidas operaciones encubiertas, entre las cuales se destacaron por las críticas que suscitaron en el Congreso, las realizadas en Cuba, Laos, Vietnam del Sur y Chile, las vacilaciones parlamentarias en materia de establecimiento de control concluyeron con la revelación, efectuada a fines de 1974 por el New York Times, de las actividad de inteligencia interior llevadas a cabo durante la administración de Richard Nixon. Según tales informes, la Agencia Central de Inteligencia, a través de una organización creada dentro de su seno, había abierto archivos sobre más de 10.000 ciudadanos estadounidenses; desarrollado programas para interceptar la correspondencia y realizar vigilancia electrónica sobre ciudadanos americanos, en muchos casos sobre cuestiones que constituían legítima actividad política.

Fue así que en enero de 1975, el Senado votó la creación del «Select Committee to Study Government Operations with Respect to Intelligence» (Comité Selecto para Estudiar Operaciones Gubernamentales Relativas a la Inteligencia) , presidido por el senador Frank Church. En febrero del mismo año, la Cámara de Representantes estableció una Comisión análoga, presidida inicialmente por el representante Lucien Nezdi y posteriormente por su par Otis Pike. Resultó de fundamental importancia la labor desarrollada por la nombrada en primer término, que emitió un informe que constituyó un elemento fundamental para la creación por parte del Senado de una Comisión Selecta sobre Inteligencia de carácter permanente, a la que siguió en breve la formación por parte de la Cámara de Representantes de una Comisión análoga. Como veremos posteriormente con mayor amplitud, las comisiones estadounidenses basaron su poder para controlar el vasto aparato de inteligencia estadounidense en la utilización del presupuesto como un mecanismo de control, en la realización de investigaciones ante denuncias de inconductas, y en el control relativo a las operaciones encubiertas.

También en los casos de Australia (comisiones Hope) y Canadá (Mc Donald) el establecimiento del control sobre la actividad de inteligencia tuvo origen en la investigación de irregularidades y deficiencias en dicha actividad. Entre las peculiaridades que pueden señalarse, está, en el caso de Bélgica, la existencia de un organismo de investigación que depende de la Comisión Parlamentaria sobre Inteligencia y Seguridad, destinado a esclarecer los hechos, ante sospechas relativas a irregularidades. En algunos casos, como es el de Estados Unidos de América, el control está a cargo de sendas Comisiones sobre Inteligencia, formadas en cada una de las Cámaras Legislativas. Este sistema parece altamente preferible, por el mayor dinamismo que ofrece y la mayor dificultad de su cooptación por el órgano ejecutivo o su freno por una mayoría oficialista en una de las Cámaras. En otros -tales como Australia, Italia, Argentina- existe una Comisión Bicameral. En Holanda, en cambio, existe una Comisión exclusivamente en la Cámara baja (Segunda Cámara).

En lo relativo a la materia del control, cabe referir que el control de la actividad de inteligencia supone, en primer lugar, la verificación de la legitimidad de las actividades desarrolladas. Una cuestión no exenta de importancia es el control relativo al cumplimiento por parte de los órganos y organismos de inteligencia, respecto a las normas que reglan su competencia. Un órgano que realiza actividades que exceden su competencia está quebrantando la ley y a la vez incursionando ya sea en la esfera de la libertad de los ciudadanos, o bien en la competencia de otro órgano u organismo. También en este aspecto existen consideraciones relativas a la eficacia: la duplicación de funciones o tareas, constituye una de las causas más frecuentes de gasto inútil, en la actividad de inteligencia. De allí la importancia de contar con normas claras en materia de competencia.

Pero el aspecto fundamental es, sin duda, el control relativo a la legitimidad de las actividades de inteligencia en sí. Tales actividades deben responder estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias en vigencia, en tanto sean realizadas en el propio país, donde rigen dichas normas.. En cuanto a las que tienen lugar en el exterior, deben responder estrictamente a las directivas emanadas de los conductores de la política exterior y de defensa, absteniéndose, obviamente, de actuar en forma autónoma. Otro aspecto de indudable importancia para la determinación de la eficiencia y eficacia en la actividad de inteligencia, está constituido por la verificación de la eficiencia del gasto a través del examen de los resultados obtenidos, y, concretamente, de los productos (información e inteligencia) obtenidos por cada área, contrastados contra el gasto efectuado por cada una de ellas.

En otro orden de ideas, preciso es señalar que el control en materia de inteligencia, si aspira a constituir un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad, debiera también incluir la forma en que la misma es conducida, y las distintas tareas que dicha actividad incluye. Ya sea que se adopte la clásica consideración del proceso de producción de la inteligencia como un ciclo, tal como lo hace nuestra doctrina de inteligencia, que incluye el planeamiento de la producción, la obtención, la elaboración y la diseminación, como etapas dinámicas y consecutivas; o bien que se adopte la concepción propuesta por Arthur S. Hulnick de considerar dicho proceso como una matriz de funciones interconectadas y fundamentalmente autónomas, lo cierto es que múltiples son los aspectos que deben constituir objeto del control.

El primer aspecto a considerar es la dirección, aspecto común a las distintas funciones de la actividad de inteligencia. Esta función, que implica la conducción de la misma, plantea la prioritaria necesidad de la objetividad, así como de su ejercicio alejado de la coyuntura política circunstancial, lo que no excluye una adecuada relación con los formuladores de política, que permita una adecuada determinación de las necesidades de inteligencia de aquellos, y su adecuda satisfacción. En segundo lugar, revisten importancia los requerimientos, como objeto del control.

Considerando a los requerimientos como aquellos interrogantes que es preciso esclarecer a través de la producción de inteligencia, destacaremos que los mismos comprenden los elementos esenciales de inteligencia o requerimientos de inteligencia de alta prioridad, y los restantes requerimientos de inteligencia. Si bien se supone que los requerimientos fluyen desde la conducción del Estado y particularmente, desde los formuladores de políticas, lo cierto es que en la práctica, múltiples son los orígenes de los mismos. Generalmente suelen generarse a partir de las percepciones que los máximos funcionarios del campo de la inteligencia tienen de las necesidades en dicha materia de los consumidores de la misma, sin perjuicio de las solicitudes que éstos formulen directamente. También los requerimientos suelen generarse dentro del sistema de inteligencia, como fruto de las inquietudes de los analistas respecto del tipo de inteligencia que, según suponen, deberían proveer a sus destinatarios políticos. Asimismo, deben considerarse como fuentes de requerimientos los hechos. También debe ponerse atención en la obtención, que comprende la búsqueda y reunión de información para la elaboración de inteligencia. En este aspecto, el planeamiento de la obtención -que incluye los requerimientos, los organismos de inteligencia a emplear para su satisfacción, y la oportunidad de elevación de la información solicitada- constituye un documento clave para la tarea de control. Así como los requerimientos establecen que habrá de hacerse, a través del planeamiento de la obtención se decide quién lo hará.

Tanto la obtención, como la posterior elaboración, plantean interesantes interrogantes desde el punto de vista del control. La obtención, en cuanto al valor y a la confiabilidad de la información conseguida. Idénticos interrogantes se plantean con motivo de la elaboración, especialmente en la etapa de análisis de la misma, agregándose además los relativos a la validez de los términos de referencia empleados, así como de la idoneidad de la metodología utilizada, y la eficacia del proceso de revisión. Finalmente, la etapa de diseminación plantea la cuestión relativa a la entrega de los productos de inteligencia a los consumidores apropiados, fundamentalmente desde el punto de vista de la utilidad que pueden obtener del material recibido. Es preciso que la inteligencia llegue en forma adecuada y oportuna a quienes requieren de la misma para la elaboración de las políticas.

Aspectos como los reseñados, y en definitiva todo cuanto pueda hacer a la calidad del producto (la información e inteligencia producidas), la capacidad de los directores, la oportunidad en que ese producto es hecho llegar a sus consumidores, la adecuada relación entre productores y consumidores, en la medida de facilitar que el producto responda a las auténticas necesidades de los últimos, debieran constituir materia no solamente del control a realizarse en el seno del propio órgano ejecutivo, sino también de un control parlamentario que aspire a no ser meramente reactivo frente a fallas o escándalos, y que procure, busque y premie la eficiencia, colaborando al propio tiempo con el órgano ejecutivo en la formulación de políticas para el sector”.

EL CONTROL PARLAMENTARIO DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA EN ARGENTINA: NORMAS Y CRITERIOS FUNDAMENTALES APLICABLES

“Examinando la cuestión desde el ángulo de los dos puntos de vista que requiere el control -legitimidad y eficacia- necesario es puntualizar que en la Argentina, a través del control parlamentario, el órgano legislativo verifica, como surge del artículo 35 de la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, «…que el funcionamiento de los órganos y organismos referidos en el artículo, se ajuste estrictamente a lo preceptuado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, así como de las disposiciones contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos denominada Pacto de San José de Costa Rica, incorporada a nuestro ordenamiento legal por ley 23.054…»

Puede advertirse que el control parlamentario establecido por la legislación argentina es, fundamentalmente, un control de legitimidad. No se encuentra presente, al menos en la medida necesaria, el complemento que considero necesario de dicho control: el antedicho control de eficacia. Exclusivamente puede considerarse existente una referencia tangencial al respecto, al establecerse en el artículo 37, relativo a los informes a emitirse por la Comisión, que ésta «…informará respecto de los resultados de la labor desarrollada y las mejoras que crea necesario implementar…».

Parece preferible en este aspecto, el texto del Proyecto del diputado Victorio Bisciotti, de creación de una Comisión de Control de Información e Inteligencia en la Cámara de Diputados, repetido casi textualmente en los posteriores proyectos del mismo legislador, de Ley Orgánica de Información e Inteligencia, (1990, reproducido en 1992), y Proyecto de Ley de Control de Información e Inteligencia presentado por dicho legislador en 1993, así como en los Proyectos de Ley presentados por el diputado Antonio Berhongaray (1994) y por dicho legislador, como senador (1998): «Las mismas (Comisiones) tendrán por misión controlar las actividades de la totalidad de los órganos de información e inteligencia, procurando determinar si las mismas se adecuan a las finalidades que determinaron la creación de los mismos y a la legislación aplicable, con especial énfasis en la preservación de los derechos y garantías constitucionales que amparan a los habitantes de nuestro país». «Dicho control abarcará asimismo las erogaciones realizadas por los aludidos organismos, a efectos de determinar la utilidad y licitud de las mismas, estableciendo si ellas se traducen en efectivos beneficios para el cumplimiento de las finalidades del Estado Argentino, de manera proporcional a la magnitud de las aludidas erogaciones.» (Artículo 26).

Por otra parte, en el artículo 28 del proyecto en cuestión se prevé la inclusión, en los informes anuales de la Comisión, de aspectos que conceptúo de suma importancia, tales como: «1) Eficiencia, desde el punto de vista técnico-profesional, de los organismos de información e inteligencia existentes”; «2) Inversión por parte de los mismos, de los fondos públicos que les fueran otorgados»; «3) Cumplimiento por parte de los mismos, de las normas constitucionales, legales y reglamentarias…». Asimismo, se prevé en dicho proyecto que «…En caso en que se advirtieran aspectos recomendables o destacables en la actividad de organismos de inteligencia, desde los puntos de vista de la eficiencia técnico-profesional, racionalidad en los gastos, y cumplimiento de las normas vigentes, se procederá a dejar constancia de tal circunstancia en el legajo personal del funcionario que ejerciera la dirección del mismo, y de quienes a juicio de la Comisión así lo merecieran…»

Este aspecto resulta de fundamental importancia a mi juicio, para evitar que el control parlamentario sea percibido por quienes constituyen objeto del mismo, exclusivamente como una supervisión negativa y de naturaleza fundamentalmente reactiva; y pueda, en cambio, proporcionar estímulos a las conductas adecuadas, así como cumplir el rol fundamental del Congreso, de formular políticas, compartido con el órgano ejecutivo. No obstante, aún la legislación vigente permite un adecuado control presupuestario, teniendo en cuenta que el control relativo al cumplimiento de la legislación vigente implica también el relativo a la adecuada inversión de los fondos recibidos.

En la Argentina, no existe actualmente regulación legal alguna de las operaciones de inteligencia u operaciones encubiertas. Resulta evidente que la inexistencia de normas al respecto dificulta notoriamente el control. Se impone, pues, a nuestro criterio, la necesidad de la sanción de una norma como la contemplada en el Proyecto de Ley de Control de Información e Inteligencia presentado por el diputado Victorio Bisciotti, reiterada casi textualmente en los proyectos sobre ley orgánica de información e inteligencia, presentados posteriormente por Antonio Berhongaray, a los que hiciéramos anterior referencia.

En el Título IV («de las operaciones de inteligencia») del proyecto citado en primer término, se incluyen las siguientes normas: «Artículo 17: Queda prohibida la ejecución de operaciones de inteligencia destinadas a influir de cualquier modo en el proceso político argentino, en su opinión pública, ciudadanos individuales, medios de difusión, o en asociaciones o agrupaciones no ilegales de cualquier tipo». «Artículo 18°: La realización de operaciones de inteligencia requerirá orden escrita del Presidente de la Nación, de la que surgirá claramente la naturaleza de la operación a realizarse y la necesidad de la misma para el logro de los objetivos políticos de la Nación Argentina». «Artículo 19°: El Presidente de la Nación informará con anticipación a las Comisiones Parlamentarias de Regulación y Control, la realización de toda operación de inteligencia en el extranjero. En casos excepcionales en que ello no fuera posible, la información no podrá ser postergada más de 48 horas del comienzo de ejecución de la operación».

De todos modos, y aún ante la ausencia de tales normas, la Comisión Bicameral establecida en la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior de la Argentina continúa poseyendo como posibles modos de acción: la citación periódica de los más importantes funcionarios del área de inteligencia, para ser informada con relación a «toda actividad significativa de inteligencia», y, por otra parte, la recepción de denuncias y la consiguiente promoción de investigaciones, para lo que dispone de amplias facultades”.

(*) José Manuel Ugarte (UBA): “Servicios de Inteligencia y democracia” (publicado en el libro “Función Militar y control democrático”, Bernardo Arévalo de León (compilador), Amanuense Editorial, Guatemala, 2001).

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