Por Hernán Andrés Kruse.-
LA PAZ DEL CHACO
“He dejado para casi el final de este trabajo la actuación de Saavedra Lamas en el proceso de lograr la paz en la guerra del Chaco, entre Bolivia y Paraguay, tema que estuvo presente durante todo su ministerio. El límite entre Bolivia y Paraguay en el Chaco Boreal no había quedado resuelto y fue origen de controversias en el siglo XIX, que perduraron en el nuevo siglo. A fines de 1928, Paraguay tomó un punto fronterizo boliviano y Bolivia contestó ocupando uno paraguayo; como consecuencia, ambos países rompieron relaciones diplomáticas. La Conferencia Internacional de Estados Americanos sobre Conciliación y Arbitraje reunida en Washington, designó a comienzos de 1929 una Comisión de Neutrales, integrada por Colombia, Cuba, México, Estados Unidos y Uruguay, la que consiguió lograr un intercambio de prisioneros y recomendó la celebración de un pacto de no agresión.
Cuando Saavedra Lamas se hizo cargo del Ministerio, la tensión entre ambos países había continuado subiendo, con fuertes concentraciones de tropas en el Chaco. El Comité de Neutrales invitó a la Argentina, Chile, Brasil y Perú a tener un intercambio de ideas sobre la disputa, que resultó en un comunicado dirigido a los dos países, que expresó la preocupación del Comité por los preparativos militares, que entorpecían su misión de paz. A pesar de estos esfuerzos, las hostilidades comenzaron en Junio de 1932 con la ocupación de un fortín paraguayo por tropas bolivianas, a lo que siguieron violentos combates. Paraguay se retiró de la reunión de los Neutrales y Saavedra Lamas exhortó a dicho gobierno a que depusiera esa actitud. Poco tiempo después, el 29 de Julio de 1932, Saavedra Lamas sugirió al Comité de Neutrales la adopción de una declaración condenando el uso de la fuerza, para la solución de los problemas territoriales, iniciativa que fue aceptada y cristalizó en un documento suscripto por diecinueve países, que establecía: “Las Naciones de América declaran también que no reconocerán arreglo territorial alguno de esta controversia que no sea obtenido por medios pacíficos, ni la validez de adquisiciones territoriales que sean obtenidas por ocupación o conquista, por la fuerza de las armas”.
En agosto de 1932, tanto Bolivia como Paraguay, ambos miembros de la Sociedad de las Naciones, enviaron sendas notas al Secretario General protestando por las acciones del otro, pero sin someter el conflicto a la jurisdicción del Consejo. En la misma época, el 6 de Agosto, el Canciller argentino formuló junto con Brasil, Chile y Perú una oferta de buenos oficios, al mismo tiempo que resolvían “mantenerse unidos” al Comité de Washington, pero la oferta no tuvo acogida. En septiembre de 1932, la Sociedad de las Naciones ya no podía quedar marginada de un conflicto que se hacía cada vez más cruento e irreversible, pero al mismo tiempo no quería intervenir y complicar la labor del Comité de Neutrales, por ello adoptó una resolución en el sentido que éste debería consultar al Consejo e informarlo. La Asamblea, que se reunió más adelante, oyó a las partes y el Consejo sugirió al Comité que enviara una misión al terreno y tratara de prevenir la importación de armas y municiones, lo que no fue aceptado por el Comité que estimaba todavía tenía posibilidades de éxito.
Bolivia buscó por ese entonces la mediación del presidente argentino Agustín P. Justo, pero pese a los esfuerzos de su Canciller, los beligerantes no coincidieron en las condiciones necesarias para comenzar esta gestión. En septiembre hubo un incidente entre el Comité de Neutrales y el gobierno argentino, al que ya nos hemos referido anteriormente. El Comité había manifestado a los países, que si uno de ellos continuaba la lucha y el otro contendiente deseara terminarla, esto significaba el uso de la fuerza como instrumento de política nacional y contraria a la declaración que hemos mencionado más arriba; agregaba que el Comité enviaría una misión a la zona del conflicto para comprobar la cesación de hostilidades y que si dicha misión “le expresa que una de ellas ha violado el compromiso de terminar la lucha, el Comité de Neutrales declara que este país es agresor y sugerirá a todos los gobiernos de América que retiren de ese país sus representantes diplomáticos y consulares”.
Saavedra Lamas se opuso terminantemente a esta iniciativa. La Argentina estimó que la gestión de un Comité de Neutrales no podía ir más allá de los límites de una misión de buenos oficios, aproximándose lo resuelto a una intervención y que, en consecuencia, le era imposible acompañarlo en esta iniciativa, aún tratándose de una intervención común de los países de América. Ella, y volvemos a repetir la cita, “carecería de un instrumento legal que, únicamente firmado y ratificado por los países a los que se pretende aplicar, podría justificar una injerencia de índole coercitiva en armonía con los principios básicos del derecho internacional”. Ante esta postura argentina, el Comité de Neutrales manifestó que su iniciativa necesitaba el acuerdo previo de Bolivia y Paraguay, pero el Canciller argentino reiteró la necesidad de un convenio anterior en el cual, era muy importante, la Sociedad de las Naciones era la que tenía, en las circunstancias, poderes y facultades otorgadas por las partes para actuar.
Para Saavedra Lamas, la acción del organismo mundial no podía quedar trabada por “doctrinas regionales o continentales que… no han tenido la adhesión argentina ni su consagración establecida por voluntad unánime de los países del continente”. Este cambio de opiniones fue, en gran medida, el comienzo de la declinación del Comité de Neutrales, que se reunía en Washington bajo la dirección de un funcionario del Departamento de Estado. En vista de la situación, Saavedra Lamas entendió que era necesaria una intervención más activa del gobierno argentino. En Enero de 1933, se envió una misión a Asunción que negoció algunas bases de acuerdo, que fueron comunicadas a Brasil, Chile y Perú, pero Bolivia exigió que participaran, aún para un simple sondeo, todos los limítrofes y el Comité de Neutrales. Al mes siguiente, Saavedra Lamas se reunió en Mendoza con el canciller chileno y se sentaron algunas bases de arreglo, basado en el arbitraje, la terminación de hostilidades, el retiro de tropas y la reducción de efectivos. Se comunicó la propuesta a las partes, pero no tuvo respuesta favorable.
Así las cosas y con las hostilidades en plena acción, el gobierno paraguayo decidió declarar la guerra, el 10 de Mayo de 1933, con lo que provocó la declaración de neutralidad de varios países, entre ellos, la Argentina. Bolivia manifestó, por ese entonces, interés en que se activaran los buenos oficios de los limítrofes y del Comité de Neutrales. Saavedra Lamas creyó conveniente esperar los resultados de las gestiones de la Sociedad de las Naciones, que había comenzado a actuar. En Junio terminó su cometido el Comité de Neutrales. Frente a la declaración de guerra, el Consejo de la Sociedad de las Naciones tuvo que actuar, pues el Pacto era realmente el único instrumento en que eran partes los dos Estados y que otorgaba, a un órgano internacional, el derecho y la obligación de intervenir en el conflicto. El 20 de Mayo el Consejo decidió enviar una Comisión al terreno con el objeto de lograr un armisticio efectivo y que los dos Estados aceptaran someter la cuestión al arbitraje. Ambos gobiernos aceptaron el envío de la Comisión, sin comprometerse en cuanto al arbitraje. Las partes solicitaron al Consejo que pidiera a los limítrofes que intentaran de nuevo una solución, pero estos no aceptaron.
En Octubre, se firmó el Pacto Antibélico en Río y con ese motivo, los presidentes de Argentina y Brasil se dirigieron a sus colegas de los países en guerra, exhortándolos a la paz. Saavedra Lamas y Mello Franco, canciller de Brasil, suscribieron un acta que, más en detalle, establecía las bases procesales de una solución arbitral, previo armisticio general. La Comisión de la Sociedad de las Naciones llegó a Sudamérica en Noviembre. Paraguay, que entonces llevaba ventaja militar, propuso, a través de la Comisión, un armisticio hasta el fin de año y una reunión para negociar la paz. La acción de la Comisión recibió el apoyo de la Séptima Conferencia Interamericana, en Diciembre de 1933, a la que asistía Saavedra Lamas. En febrero de 1934 la Comisión preparó un proyecto de tratado, que contenía fórmulas sobre cese de hostilidades y el arreglo de la disputa, pero no fue aceptado y regresó a Ginebra.
La guerra se había reanudado a comienzos del año. El Consejo de la Sociedad de las Naciones dedicó entonces sus esfuerzos a conseguir un embargo de armas, lo que consiguió; inclusive los Estados Unidos decretaron la prohibición de este tráfico. A mediados de año, Bolivia invocó al artículo 15 del Pacto y solicitó que la Asamblea tratara el asunto, lo que suponía que la Sociedad de las Naciones establecería las bases de la solución y que las partes que no acataran deberían atenerse a las consecuencias de su incumplimiento, pero, por disposiciones del instrumento había que hacer un último intento de conciliación, lo que fue encargado a otra nueva Comisión compuesta por los países latinoamericanos miembros de la Sociedad, entre ellos Argentina, que elaboraron un detallado tratado, que sería utilizado luego en una Conferencia de Paz, en Buenos Aires.
Paraguay propuso cambios y finalmente no aceptó la propuesta, Bolivia dio su aprobación. Paraguay violaba el Pacto al rechazar las propuestas de la Asamblea, la que invitó, en enero de 1935, a los Estados a levantar el embargo de armas con relación a Bolivia, pero no a Paraguay. Este país reaccionó retirándose de la Sociedad de las Naciones, en Febrero de 1935. La Argentina dijo al respecto en Ginebra: “El retiro de la Sociedad de las Naciones es un acto de soberanía, como lo es su ingreso a ella. No puede ser considerado sino con el respeto debido a todos los actos en que una nación manifiesta la voluntad de su soberanía”.
El conflicto había durado demasiado, los beligerantes estaban exhaustos, los esfuerzos del Comité de Neutrales y de la Sociedad de las Naciones habían fracasado, la situación militar había llegado a una situación de equilibrio. Frente a este panorama Saavedra Lamas estimó maduro el momento para tomar la iniciativa de paz y poner todo el peso e influencia que tenía la Argentina sobre las Partes, para conseguir una solución. El 11 de mayo de 1935, se reunió en Buenos Aires un grupo mediador integrado por Saavedra Lamas y los Embajadores de Chile, Brasil, Perú, Uruguay y Estados Unidos y se invitó a participar a los Cancilleres de Bolivia y Paraguay. La Asamblea de la Sociedad de Naciones le hizo llegar al grupo la esperanza de éxito en sus gestiones. Con motivo de la visita del Presidente Vargas del Brasil a Buenos Aires, se incorporó a la reunión el Canciller Macedo Soares.
Luego de activas negociaciones, en las que Saavedra Lamas desplegó todo su talento diplomático, el 12 de junio, logró la firma de un Protocolo en el que se pedía al Presidente argentino que convocara una Conferencia de paz, para promover la solución del diferendo “por acuerdo directo entre las partes” y en caso de no llegar a tal acuerdo, a someter el asunto a la Corte Permanente de Justicia Internacional, no pudiendo la Conferencia clausurar sus funciones hasta que no se llegue al compromiso arbitral.
Además se convino: 1) promover el cambio y repatriación de prisioneros, 2) promover un régimen de tránsito, comercio, navegación y convenios para el desarrollo de ambos países, teniendo en cuenta su posición mediterránea, 3) constituir una comisión que estableciera las responsabilidades provenientes de la guerra, 4) cesar definitivamente las hostilidades y establecer una Comisión Militar Neutral que fijara las posiciones de los ejércitos, 5) desmovilizar los ejércitos, reducir los efectivos, no adquirir nuevo material bélico, 6) suscribir un compromiso de no agresión, 7) suspender el fuego a partir del 14 de Junio.
Terminadas las hostilidades en el terreno, Saavedra Lamas se movió con toda celeridad para reunir la Conferencia de Paz, que comenzó sus reuniones el 1º de Julio. Se celebraron veintitrés reuniones y el 25 de Octubre la Conferencia declaró terminada la guerra y el 26 de enero de 1936 se firmó un Acta de liberación de prisioneros de guerra y entró luego en receso. En tal oportunidad Saavedra Lamas, presidente de la Conferencia, pronunció un importante discurso. Era la culminación de un trabajo paciente de años. Dijo, refiriéndose a los métodos empleados para lograr la solución y para demostrar su respeto por las voluntades nacionales lo siguiente: “Permitidme, señores delegados de Paraguay y de Bolivia, hacer constar que toda esta obra la hemos realizado tan sólo como mediadores, no hemos contado con otras fuerzas ni esgrimido otras armas que la nobleza de nuestros propósitos, el desinterés profundo e indiscutido de nuestro esfuerzo, el ruego y el empeño de nuestro espíritu fraternal, el impulso de solidaridad que nos vincula, la persuasión y el razonamiento, recordando el estéril sacrificio de la lucha frente a los beneficios de la paz”.
En cuanto a la influencia de América agregó: “Es la revelación de algo grande y hermoso que debe ser señalado, el estado de civilización moral alcanzado por América, es la penetración profunda del imperio del derecho y del sentimiento de la justicia resolviendo los conflictos entre los individuos y las colectividades, es el amor a los principios que fue lo primero que levantamos cuando, el 3 de Agosto de 1932, tomamos la iniciativa de la declaración histórica, de que no reconoceríamos las adquisiciones territoriales realizadas por la fuerza, la que hemos mantenido como una antorcha encendida, arriba de la violencia inicial de los combates, y cuando hemos temido que pudiera oscilar hemos ido a ratificarla despejando toda duda, para estamparla nuevamente en una cláusula especial del Protocolo que hoy se firma”.
Agregó: “Nuestra América no es ya el “Nuevo Mundo” llamado así por la fecha cronológica de su descubrimiento, es el mundo nuevo por el arraigo profundo que han adquirido en su suelo las corrientes fundadoras de la civilización occidental, por sus vastas extensiones fértiles y abiertas a todas las formas del trabajo humano; por su forma institucional uniformemente republicana, por su vocación irreprimible a las instituciones libres y representativas, destinadas a triunfar siempre y a prevalecer en definitiva sobre la anarquía incierta o sobre el obscuro despotismo”. Y para el futuro hizo este voto: “La cooperación y la solidaridad que hemos estado experimentando, tenemos que llevarla a la formación de una gran unidad económica, por lo menos entre los países del Sur de América, que tan felizmente han ensayado aquélla”, esperanza tan necesaria y que aún no se ha cumplido.
El Tratado definitivo de Paz, Amistad y Límites, se firmó en Buenos Aires en 1938, seguido el mismo año por un laudo arbitral, confirmado por las partes en 1939. Fueron estos últimos acontecimientos del conflicto del Chaco y aunque tuvieron lugar después que la gestión de Saavedra Lamas como ministro finalizara con el mandato del Presidente Justo, es indudable que ellos fueron el fruto tardío de la labor que con empeño y con gran sentido de la oportunidad llevó a cabo durante los seis años que le tocó ser Canciller argentino, honrando a su país”.
PREMIO NOBEL
“Esta labor quedó reconocida con el otorgamiento del Premio Nobel, en Noviembre de 1936. Saavedra Lamas recibió la noticia poco tiempo después de haber presidido la Asamblea de la Sociedad de las Naciones y poco antes de presidir la Conferencia de Consolidación de la Paz. Fue el momento culminante, el apogeo del prestigio de la política exterior argentina en lo que va del siglo y las honras las recibió quien tanto hizo por levantar y consolidar este prestigio. Al terminar el ministerio de Saavedra Lamas, las nubes de “la gran tempestad”, que había previsto en uno de sus discursos de la Conferencia de Buenos Aires, habían aumentado su densidad. De allí en adelante, los episodios que llevaron finalmente a la guerra marcaron en la Argentina un retorno al retraimiento internacional. Pareciera que como acompañando la vida de Saavedra Lamas, a partir de ese momento y siguiendo, es cierto, la crisis que luego estalló en una segunda guerra mundial, los problemas internos e internacionales argentinos se fueron complicando lenta, pero inexorablemente para entrar en zonas de sombra de las que no ha podido salir aún.
Carlos Saavedra Lamas falleció el 5 de mayo de 1959. Fue un argentino que honró a su país, un hombre de ideas y al mismo tiempo un político de acción, siempre al servicio de la Nación. Su nombre ha quedado ligado a uno de los momentos más satisfactorios de la política internacional argentina. Recordar a hombres así es deber permanente, para no borrar de la memoria de los argentinos que el país puede y debe con imaginación y con conducta, contribuir a la solución de los problemas internacionales, en una era en que la interdependencia y la cooperación marcan el destino de los pueblos que buscan el valor supremo de la paz”.
(*) “Carlos Saavedra Lamas”: conferencia del embajador doctor Ruda el 7 de julio de 1988 en el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales.
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